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建设可持续发展的城市

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　张力威

　　关于城市形象问题的讨论，是个非常好的命题，因为城市形象是一座城市的内在底蕴和外在特征的综合表现，是物质文明和精神文明的集中体现，而城市环境质量状况对城市形象的影响到关重要。这是因为人们在追求生活水平提高的同时，越来越追求生活质量的提高。面临世纪之交、千年之交，我们要展望一下，城市应该怎样发展？什么是最有前途的城市？这需要我们冷静地加以思考。
　　自18世纪产业革命起，人类实现了从手工业到大机器生产的飞跃，从此开始进入城市化时代。19世纪世界人口自然增长率不断提高，城镇人口以更高的速度增长，城市化发展迅猛异常。进入20世纪，人类发展更充分了，逐步形成了很多功能齐全的大城市，象纽约、伦敦、巴黎、柏林、东京等，它们拥有繁华的街道，高档的的酒店，便捷的港口，众多的超市，四通八达的城市地铁，不同档次的住宅小区，这些曾让人们羡慕不已。至于城市挤一点，闹一点，似乎都有无所谓了。比如到了香港，都有觉得挺好。到了纽约，都觉得挺热闹。至于它有多少绿地？空气是否新鲜？水质是否清澈？那是第二位考虑的问题。这些都有是人们生活在20世纪的思维。到了21世纪，人们能继续保持这种思维吗？不可能。人们必然会提出新的愿望和新的追求。那时候的追求是什么呢？我们可以立足于世纪之交的现实与教训，畅想一下生活在城市里边，除了必要的居住、工作、交通空间之外，人们渴望能够享受大自然的恩赐，享受自由的空间，享受广阔的绿地，呼吸新鲜的空气饮用清洁水，这就是我们常说的环境。所以，可以说21世纪是人类追求优美环境的世纪。人们不仅对在大自然里提出要求，而且在城市里同样希望有一个良好的环境。我们应该有这个眼光。但是，很遗憾，不少城市在过去经济高速增长的过程中，留下了许多很难纠正的问题，如城市规模过大与产业结构不合理所带来的人口污染和环境污染，以及城市规划不好带来的建筑污染等。那么，如何利用人类有限的资源实现社会、经济、环境的可持续发展，是目前城市化发展面临的巨大挑战。下面我就建设者可持续发展城市同各位交换一点看法。

一、可持续发展产生的背景

　　可持续发展的思想最早源于环境保护，现已成为世界上许多国家指导经济、社会发展的总体战略。过去，无论是发达国家或发展中国家，都是按照传统的以“大量生产、大量消费、大量废弃”为特征的模式进行的。它以大量消耗资源，粗放式的经营，重速度、轻效益、重开发、轻保护。这种模式，虽然在前两个世纪曾将人类文明大大地推进了一步，诸如：在一些发达国家和新兴工业化国家建立了完整的工业体系、国民生产总值以较快的速度增长、尖端科技水平迅速提高等等。但是，与此同时，这促传统模式也产生了明显的负效应，突出地反映在生态破坏和环境污染上。更为严重的是，如果人类仅仅以经济为导向，不注意保护人类赖以生存的环境，对大自然抱着绝对控制的态度，它将把人类逐渐引进同自然界全面对抗的时代。这种模式不仅造成了对环境的极大损害，而且使发展本身也难以持久。回顾人类与自然进行漫长斗争的历史，我们虽然取得了一次又一次的胜利，然而，对于每一次这样的胜利，自然界都有报复了我们。1962年美国出版了莱切尔.卡逊女士所写的《寂静的春天》，书中通过深刻的阐述，向人们昭示了人类在创造高度文明的同时如何又在毁灭着自己的文明。环境问题不解决，人类将无异于生活在“幸福的坟墓”中。今天，自然界对人类的报复越来越频繁，越来越强烈。一些天灾的造访几乎到了毫不留情的地步；生态环境危机越来越深刻。人们一方面希望延续自己的生命，另一方面肆意掠夺大自然，残害珍稀动植物，使万物赖以生存的土壤、空气和水遭受污染，还酿成气候变化，臭氧层破坏，有毒化学品转移，生物多样生丧失等一系列全球环境问题。人类已经把自己逼到了一个必须作出历史抉择的重要关头！
　　经过1972年联合国第一次人类环境会议（斯德哥尔摩会议）和1992年联合国环境与发展全文（里约会议），现在，越来越多的国家认识到传统发展战略必须转变，社会与经济的发展必须以最大限度地利用资源和最小限度地产生废物为原则。严峻的现实迫使人们对以往的发展战略认真反思，人类逐步理智地选择了可持续发展战略。1987年联合国通过的报告《我们共同的未来》，首次提出了可持续发展的定义及以此为中心的一系列战略，在1992年的里约会议上为各国所接受。可持续发展正是在总结了正反两方面的经验教训基础上提出来年的它向人们昭示了必须尽快从以往的“工业文明”的阴影里走出来，摒弃那种把经济、社会发展同环境割裂开来、对立起来、会损害后代人发展条件和能力的那种发展模式，建立起新的资源观、价值观和道德观，以人类社会与自然和谐为目标，以经济与社会、环境之间的相互协调为途径。这里所说的资源观，是指整个环境都是资源；这里所说的价值观是指环境本身具有价值；这里所说的道德观是指代内公平与代际公平，也包括人类必须新生自然，与自然实现更高层次的协同演化。
　　可持续发展已成为当今时代的主题之一，这是人类文明进化的历史性转折，是人类开拓现代文明的一个里程碑，这是一条有效的、能导致人类求得生存发展，以及不断繁荣的必由之路。

二、城市可持续发展思想的提出

　　城市是人类生产、生活和文明成果的集中体现场所。随着世界经济的发展，城市化进程正在不断加快，尤其是发展中国家的城市化已达到了空前的发展速度。到本世纪末，世界将有近1/2的人口居住在城市。城市作为区域政治、经济、文化中心的地位将更加突出。然而，城市化在推进地区经济、社会发展的同时也带来一些负面效应，诸如：人口密度大，交通拥挤，居住条件恶化，城市基础设施建设滞后，城市管理不善，资源过度消耗，环境污染加剧等等。这些都是工业化国家与发展中国家共同面临的问题。所不同的是，工业化国家具有资金、技术、管理经验方面的优势，比较容易解决城市化带来的某些弊端；而发展中国家由于资金、技术、管理等方面的欠缺，解决城市环境问题的难度更为突出。面对城市化进程中各种不利因素的挑战，如何使用权城市健康、安全、可持续地发展，已经成为人类面临的一个重要问题。
　　城市本身是一个人工生态系统。城市生态系统和调节功能能否维持这个人工生态系统的良性循环，主要取决于人类的经济活动和社会活动是否与环境协调；生态规律与经济规律是否得到统一；城市经济社会结构的规划、设计是否合理。但是，由于各国在发展阶段上的显著差距，各个城市的发展极不平衡，这使得实施城市可持续发展没有固定的模式。不同的国家，不同经济发展阶段上的城市都可以根据自己的情况实施可持续发展战略。比如，美国、英国、丹麦等国家有着他们自己列为典型的“可持续发展城市”或“绿色城市”。这些城市的污染物排放、能源消耗、社会消费结构等处于良性循环的较高水平，得这一切毕竟都是建立在科技先进和物质丰富的基础之上的，因此，发展中国家不可能也不必要照搬。如何在发展的同时，不断提高城市的可持续发展能力，这至关重要。应当根据城市的性质、特点和不同发展阶段，提出与之相应的目标，采取切实可行的措施，改造城市原有的人工生态系统，塑造新的城市生态系统。
当前和今后相当长的一个时期内，发展中国家的城市主要是在提高经济增长的速度中注重增长的质量，加强环境保护，改善环境质量；要切实转变经济增长的方式，鼓励采取适度消费的模式，推动清洁生产和能源扔可持续利用。特别是在一些暂还比较落后的城市，就当首先着力解决人类聚居所面临的压力和危机。可持续发展城市的建设是一个渐进的过程，同经济、社会、环境的发展密切相关，因此，需要建立可持续发展城市的指标体系，为决策者和公众提供决策依据信息和发展趋势信息。

三、城市可持续发展思想的建立

　　1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展思想得到了国际社会的普遍赞同，正逐步在各国的经济、社会发展中有所体现。城市的可持续发展是实现人类可持续发展目标的重要组成部分，也是经济、社会可持续发展的集中体现。如果说，协调发展的思想主要解决的是城市发展中当前面临的社会、经济和环境之间的关系，那么，可持续发展要解决的就不仅仅是当前的问题，要考虑将来的发展，保证城市发展能够持续进行，两者之间有密切的联系，但后者更是前者的深入和升华。目前，城市可持续发展还处在探索阶段。联合国环境规划署（UNEP）、联合国人居中心（UNCHS）、以及亚太经合组织（APEC）等国际组织已经推出了一些可持续城市发展计划，并投入了一些人力、物力和财力予以支持。
　　根据联合国环境与发展大会的精神，我国1994年制定了《中国21世纪议程》，即中国21世纪人口，环境与发展白皮书，以求将可持续发展的思想转为实施内容，城市的可持续发展也开始融入城市环境管理之中。由于历史上的原因，我国的一些大城市，人口密集，工业集中，基础设施薄弱，环境污染严避免城市发展带来的问题，我国政府较早就制定了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的政策，积极探索“城市现代化、农村城市化、城乡一体化的区域整体发展之路，取得了一定的效果。

四、城市可持续发展思想的发展

　　我国城市可持续发展思想的提出、建立和发展，同城市环境管理思想的发展实践密不可分，它对城市环境管理工作起着指导作用，同时又在城市环境管理中不断得到深化和发展。
城市环境保护工作从开始抓“三废”治理到明确“谁污染谁治理”的环境责任，经过了二十多年的实践。在这实践中，我们逐步认识到，单纯强调污染治理，仅仅依靠大量的资金投入，这对于解决我国城市的环境总是并不现实，我国的国情决定了必须走出一条具有中国特色的环境管理道路。由此产生强化环境管理的思想，这不仅是城市环境管理工作的一大进步，也是我国环保工作的一项长期任务。
　　自1989年起，我们在城市环境管理中着力抓的主要内容是“市长环境保护目标责任制”和《城市环境综合整治定量考核》。它们的法律依据是《中华人民共和国环境保护法》第16条的规定，即“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。环保法做出这项规定的理由是环境质量同当地的经济社会发展密切相关，如经济社会发展计划、城市规划和生产布局、城市建设、产业结构、人口控制、能源消费、交通现状等些都对环境状况具有重要影响。它们涉及各个部门和行业，只有城市政府才有权力在这些重大问题上进行协调、和决策，所以，环境质量必须由各级人民政府负责。对城市而言，其人格化代表是市长，因此，在一般表述中就成为“市长环境质量负责”。近年来，为了把环境保护这项基本国策落到实处，党中央更进一步要求各地党政一把手要对环境保护“亲自抓，负总责”。
　　市长对城市环境质量负责的第二项措施是把环境保护的思想纳入制定和实施有关政策的过程中去，这些政策包括：产业政策、资源开发利用政策、区域经济发展政策、能源政策、科技发展政策、经济贸易政策等。对于这一过程，我们通常称其为“环境保护参与综合决策”。
市长对城市环境质量负责的第三项措施是组织和领导城市环境综合整治工作，其中特别强调城市环境建设。通常对城市工业污染的控制在很大程度上要通过对工业的技术改造或结构调整一实现，而城市环境的改善在很大程度上要通过改变城市本身的发展方式来实现。对此，国家还规定了一系列的定量考核指标，每年考核后还要公开发布。
　　城市环境综合整治及其定量考核的实施，标志着我国环境管理从着眼污染治理开始转向调整城市发展中的关系协调，努力实现社会效益、经济效益与环境效益的统一，同时也是城市环境管理科学化、定量化的体现。在协调节器发展思想的指导下，城市环境管理从城市的规划布局入手，调整产业结构和产品结构；结合技术发行和技术进步，调整和淘汰布局不合理、能源资源浪费大、污染严重的产业和产品；结合城市的建设与发展，逐步完善城市基础设施建设，使城市在经济高速增长中，环境面貌不断得到改善或至少保持稳定。
　　一九九七年初，我们在全国城市环境综合整治定量考核的基础上，又开发了“创建环境保护模范城市”活动。环保模范城是环境与社会、经济直辖市发展，环境质量良好，城市基础设施齐全，市容清洁优美，生态步入良性循环的可持续发展城市在我国初步的、具体的体现。这项创模活动的考核内容涉及社会经济方面的4项指标（人均GDP、人口自然增长率、单位GDP能耗、单位GDP用水量）；环境质量方面的5项指标（包括空气污染指数、集中式饮用水源地水质达标率、城市集中供热率、城市水功能区水质达标率、区域噪声平均值、交通干线噪声平均值）；环境建设方面的10项指标（包括自然保护区覆盖率、建成区绿化覆盖率、城市生活污水处理率、工业废水排放达标率、城市气化北，城市集中供热率、生活垃圾无害化处理率、工业固体废物综合利用率、烟尘控制区覆盖率、噪声达标区覆盖率）；环境管理方面的4项指标......；最后一项指标是公众对城市环境的满意率。四个方面总共27项指标。这些指标的设立尽可能体现了目前我们对可持续发展的认识和现实要求。1997年有大连、深圳、厦门、威海、珠海、张家港等产个城市，1998年有昆山、烟台、莱州、荣城、中山等五个城市被命为国家环境保护模范城市。
　　实践证明，对城市的环境与发展确立定量化指标并坚持实行定期考核，是促进城市改善环境、走向良性发展的有效途径。同时也证明，中国在经济高速增长的同时，已经建成了一些经济、社会、环境基本实现协调发展的城市和地区。今后，我们在城市建设过程中，将根据城市的经济、社会和环境建设的发展，不断完善考核指标，逐步增加体现可持续发展的内容，在此基础上，更多的建成一批实现可持续发展的城市。我们将不懈地努力，推动中国城市尽快走上可持续发展之路。